أحمد بن سليمان الكندي
عندما يسمع المواطن أن دولة ما اقترضت مليارات الدولارات، فإن أول ما قد يخطر في ذهنه هو السؤال: كيف يمكن لدولة أن تكون مدينة وهي تملك اقتصادا وموارد وإيرادات؟ وربما يبدو له ارتفاع الدين العام مؤشرا مباشرا على ضعف الوضع المالي للدولة، كما يبدو انخفاضه دليلا على سلامة اقتصادها. غير أن المسألة الاقتصادية أكثر تعقيدا من ذلك بكثير.
فالدين العام ليس في حد ذاته ظاهرة سلبية، كما أن خلو الدولة من الدين لا يمثل بالضرورة دليلا قاطعا على قوة اقتصادها. فالدول، مثلها مثل المؤسسات، قد تلجأ إلى الاقتراض لتمويل استثمارات أو مواجهة احتياجات مؤقتة أو إدارة مواردها المالية بطريقة تحقق لها أفضل استخدام ممكن لرأس المال ومن هنا، فإن السؤال الأهم لا ينبغي أن يكون: كم يبلغ دين الدولة؟ وإنما: لماذا اقترضت؟ وأين ذهبت الأموال؟ وما تكلفة هذا الاقتراض؟ وهل تستطيع الدولة الوفاء بالتزاماتها؟ وماذا سيبقى للمجتمع مقابل هذا الدين؟ هذه الأسئلة هي التي يمكن أن تمنح المواطن القدرة على تكوين حكم أكثر موضوعية على قضية الدين العام، بدلا من الاكتفاء برقم قد يبدو كبيرا أو صغيرا من دون معرفة سياقه.
الدين العام… هل يعني أن الدولة تعاني من أزمة مالية؟
من أكثر التصورات شيوعا التعامل مع دين الدولة كما لو كان دينا شخصيا؛ فإذا اقترض الفرد مبالغ كبيرة مقارنة بدخله، أصبح من الطبيعي التساؤل عن قدرته على السداد، لكن الدولة تختلف في طبيعة مواردها وآلياتها المالية. فالدولة تمتلك اقتصادا يولد دخلا وإيرادات على مدى طويل، وقد تمتلك أصولا مالية واستثمارات وموارد طبيعية، كما تستطيع في ظروف معينة الوصول إلى أسواق الاقتراض وإعادة تمويل بعض التزاماتها، ما دامت الأسواق ترى أن قدرتها على الوفاء بالتزاماتها المستقبلية لا تزال قائمة. ولهذا فإن مجرد وجود الدين لا يكفي للحكم على الوضع المالي. وقد نجد دولا متقدمة وذات اقتصادات قوية تحمل مستويات مرتفعة من الدين العام، بينما توجد دول أخرى ذات مديونية أقل لكنها تواجه صعوبات مالية بسبب ضعف النمو أو محدودية الإيرادات أو ارتفاع تكلفة الاقتراض.
ومن هنا فإن حجم الدين يمثل جزءا من الصورة، وليس الصورة كلها. فالدين يصبح أكثر أهمية عندما نقارنه بحجم الاقتصاد، وقدرة الدولة على توليد الإيرادات، وتكلفة خدمة الدين، وآجال استحقاقاته، ومصادر تمويله، والأصول المتاحة لها، وقدرتها على مواجهة الظروف الاقتصادية غير المتوقعة.
إذا كانت الدولة تملك المال… فلماذا تقترض؟
قد يبدو هذا السؤال أكثر إثارة عندما يتعلق الأمر بدول تمتلك احتياطيات مالية أو صناديق سيادية أو موارد طبيعية كبيرة. فلماذا تقترض الدولة إذا كانت تملك المال؟ الإجابة أن الاقتراض قد يكون في بعض الظروف قرارا ماليا وليس نتيجة عجز. فإذا كانت الدولة تمتلك أصولا استثمارية تحقق عوائد، بينما تستطيع الحصول على تمويل بتكلفة أقل من العائد المتوقع على تلك الأصول، فقد يكون من المنطقي اقتصاديا الاحتفاظ بالأصول واستخدام الاقتراض لتمويل احتياجات أخرى.
كما أن الاحتياطيات المالية تؤدي وظائف تتجاوز مجرد تمويل الإنفاق؛ فهي قد تمثل وسادة مالية لمواجهة الأزمات والصدمات الاقتصادية، وقد يكون الاحتفاظ بها أكثر أهمية عندما تكون إيرادات الدولة معرضة للتقلب. ومن هنا لا يمكن أن نستنتج من وجود الدين أن الدولة لم تكن تملك المال. فالدولة لا تسأل فقط: هل أملك المال؟ وإنما تسأل أيضا: ما أفضل طريقة لاستخدام ما أملك؟ لكن هذه الحقيقة لا تعني أن الاقتراض يصبح خيارا جيدا في جميع الظروف. فتكلفة الدين ومخاطره يجب أن تقارن بالعائد الذي يمكن تحقيقه من استخدام الموارد المتاحة، كما ينبغي ألا يتحول الاقتراض إلى بديل دائم عن الإصلاح المالي.
متى يكون الاقتراض استثمارا في المستقبل؟
ربما يكون هذا السؤال من أهم الأسئلة التي ينبغي أن يطرحها المواطن عندما يقرأ عن اقتراض دولة ما. فإذا اقترضت الدولة لتمويل مشروع صناعي، أو إنشاء بنية أساسية، أو تطوير قطاع الطاقة، أو تعزيز الأمن الغذائي، أو بناء مشروعات ترفع الإنتاج المحلي والصادرات، فإن الحكم على الدين ينبغي أن يرتبط بما يمكن أن يحققه هذا الإنفاق من قيمة اقتصادية. ولهذا فإن تقييم الاقتراض ينبغي ألا يتوقف عند حجم الدين الذي أضيف إلى التزامات الدولة، وإنما ينبغي أن ينظر أيضا إلى القيمة الاقتصادية التي أضيفت إلى أصولها وقدرتها الإنتاجية نتيجة هذا الاقتراض.
فالمشروع الصناعي الناجح يمكن أن يولد إنتاجا وفرص عمل وصادرات وإيرادات، ومشروع البنية الأساسية قد يخفض تكاليف النشاط الاقتصادي ويرفع قدرة القطاعات المختلفة على النمو، بينما قد تسهم مشروعات الأمن الغذائي في تقليل الاعتماد على الواردات وتعزيز قدرة الاقتصاد على مواجهة الصدمات. وفي هذه الحالات، لا يكون الدين مجرد أموال تم استهلاكها، وإنما قد يكون وسيلة لبناء أصول وقدرات اقتصادية جديدة.
لكن من المهم هنا ألا نقع في الجانب الآخر من الخطأ. فمجرد أن تعلن الدولة أن القرض سيستخدم في مشروع صناعي أو تنموي لا يعني تلقائيا أن الاقتراض كان قرارا سليما. فالمشروع قد لا يحقق العوائد المتوقعة، وقد تكون تكلفته مرتفعة، أو قد يحتاج إلى دعم مستمر من الموازنة العامة. لذلك ينبغي أن يتجاوز السؤال مجرد معرفة استخدام القرض إلى سؤال آخر:
هل العائد الاقتصادي المتوقع من استخدام الدين يبرر تكلفة الاقتراض والمخاطر المرتبطة به؟
وهنا يظهر فرق جوهري بين الاقتراض الذي يبني قدرة إنتاجية جديدة، والاقتراض الذي يستخدم بصورة متكررة لتمويل نفقات تنتهي آثارها بانتهاء الإنفاق. فإذا استخدمت الدولة الدين لبناء أصل سيخدم المجتمع لعقود، فإن الأجيال القادمة قد ترث الدين، لكنها سترث في الوقت نفسه الأصل الذي تم تمويله به. أما إذا تم استهلاك الأموال دون أن تترك وراءها قدرة إنتاجية أو أصلا اقتصاديا، فإن الأجيال القادمة قد ترث الالتزام دون أن تحصل على القيمة المقابلة له.
هل توجد نسبة آمنة للدين العام؟
من أكثر الأسئلة شيوعا في النقاش حول الدين العام: هل توجد نسبة محددة يصبح الدين بعدها خطرا؟ وفي الواقع توجد بالفعل مؤشرات ونسب تستخدمها المؤسسات المالية الدولية والمستثمرون والحكومات لتقييم أوضاع الدين، وتعد نسبة الدين إلى الناتج المحلي من أهم هذه المؤشرات، لكنها ليست حكما نهائيا بمفردها. فليس من المنطقي أن نتعامل مع نسبة معينة باعتبارها حدا فاصلا بين الأمان والخطر في جميع الدول.
فالدولة التي لديها اقتصاد ينمو بصورة قوية، وإيرادات مستقرة، وتكلفة اقتراض منخفضة، وآجال دين طويلة، وأصول مالية قابلة للتوظيف، قد تكون أكثر قدرة على تحمل مستوى معين من الدين من دولة أخرى تحمل النسبة نفسها لكنها تعاني من ضعف النمو وارتفاع تكلفة الاقتراض وتقلب الإيرادات. لذلك فإن قراءة الدين العام تتطلب النظر إلى مجموعة من المؤشرات، من بينها: حجم الدين مقارنة بحجم الاقتصاد، وتكلفة خدمته، وقدرة الدولة على توليد الإيرادات، ومعدل النمو الاقتصادي، وآجال استحقاق الديون، والعملات التي اقترضت بها، والأصول المتاحة للدولة، ومدى تعرضها للصدمات الاقتصادية. وبالتالي، فإن الرقم الذي ينبغي أن يشغل المواطن ليس فقط رقم الدين، وإنما قدرة الدولة على تحمل هذا الدين وإدارته.
عندما يصبح الدين عبئا… ماذا تعلمنا تجارب الدول؟
التاريخ الاقتصادي يقدم لنا أمثلة عديدة على دول تحول فيها الدين العام من أداة لتمويل الاحتياجات والاستثمارات إلى مصدر لضغوط مالية واقتصادية شديدة. غير أن أهمية هذه التجارب لا تكمن في معرفة الدول التي تعثرت فقط، وإنما في فهم الظروف التي جعلت الدين يتحول إلى مشكلة، ثم مقارنة ذلك بتجارب الدول التي تمكنت من استعادة استقرارها المالي.
وتعد الأرجنتين إحدى أبرز الحالات التي يمكن الاستفادة منها في هذا السياق. فقد دخلت البلاد في نهاية التسعينيات وبداية الألفية في أزمة اقتصادية ومالية عميقة، بعد سنوات من الركود وتراكم الاختلالات المالية وتزايد صعوبة الوصول إلى التمويل. وفي ديسمبر 2001، أعلنت الأرجنتين التعثر عن جزء كبير من ديونها السيادية، ثم تخلت في مطلع عام 2002 عن نظام تثبيت سعر الصرف الذي كان يربط البيزو بالدولار. ولم يكن ارتفاع الدين وحده سببا في الأزمة، وإنما جاء التعثر نتيجة تفاعل مجموعة من العوامل، من بينها ضعف المالية العامة، وتراجع النمو، وارتفاع تكلفة الاقتراض، وتراجع تدفقات رؤوس الأموال، وصعوبة إعادة تمويل الديون. (صندوق النقد الدولي، The IMF and Argentina, 1991–2001.)
وتكشف التجربة الأرجنتينية أن الدين يصبح أكثر خطورة عندما تفقد الدولة القدرة على توفير الشروط الاقتصادية والمالية التي تسمح لها بخدمته وإعادة تمويله. فارتفاع الدين يصبح أكثر حساسية عندما يتزامن مع ضعف النمو، أو عجز مالي مستمر، أو ارتفاع تكلفة الاقتراض، أو فقدان ثقة الأسواق، بحيث يصبح الحصول على التمويل الجديد أكثر صعوبة وكلفة.
لكن الوجه الآخر للتجربة أكثر أهمية؛ إذ إن ارتفاع الدين لا يعني بالضرورة أن الوصول إلى نقطة الأزمة أمر حتمي. فقد تمكنت دول أخرى من مواجهة مستويات مرتفعة من المديونية من خلال تبني سياسات طويلة الأجل لإعادة بناء قدرتها المالية.
وتقدم جامايكا مثالا لافتا في هذا المجال. فقد كانت من أكثر الدول مديونية في العالم، إذ بلغ دينها العام نحو 147 بالمائة من الناتج المحلي الإجمالي في عام 2013. إلا أنها تمكنت خلال السنوات التالية من خفض مديونيتها بصورة كبيرة، مدعومة بانضباط مالي مستمر، وفوائض أولية مرتفعة، وإصلاحات ضريبية، وسياسات لإدارة الدين، وقواعد مالية وضعت مسارا واضحا لخفض نسبة الدين إلى الناتج. وبحلول عام 2024، انخفضت نسبة الدين العام إلى نحو 62 بالمائة من الناتج المحلي الإجمالي، مقارنة بنحو 140 بالمائة في عام 2012. واللافت في التجربة الجامايكية أن معالجة الدين لم تعتمد فقط على إجراءات مالية قصيرة الأجل، وإنما ارتبطت ببناء إطار مؤسسي يضع أهدافا متعددة السنوات ويحد من الانحراف عن المسار المالي المستهدف، إلى جانب وجود رقابة مالية مستقلة وتعزيز التوافق حول ضرورة الإصلاح. وقد ساعد ذلك على استمرار مسار خفض الدين حتى مع تغير الحكومات والظروف الاقتصادية. (صندوق النقد الدولي (Debt Reduction Lessons from Jamaica.:
وتكشف المقارنة بين هذه التجارب أن السؤال المهم ليس فقط كم يبلغ الدين العام؟ وإنما كيف تتعامل الدولة معه؟ فالدولة التي ترتفع مديونيتها لكنها تمتلك خطة واضحة لإدارتها، وتحافظ على قدرتها على توليد الإيرادات، وتضبط إنفاقها، وتراقب تكلفة الاقتراض، وتحافظ على ثقة الأسواق، قد تتمكن من خفض الدين تدريجيا دون الوصول إلى أزمة. أما عندما يترافق ارتفاع الدين مع ضعف النمو، وعجز مالي مستمر، وارتفاع تكلفة التمويل، وتراجع الثقة، وضعف القدرة على إعادة التمويل، فإن المخاطر تتراكم وقد يتحول الدين من أداة مالية إلى قيد يحد من قدرة الدولة على إدارة اقتصادها.
ولهذا فإن دراسة تجارب الدول لا ينبغي أن تقودنا إلى تصنيف دولة باعتبارها «ناجحة» وأخرى «فاشلة» فحسب، وإنما إلى استخلاص القواعد التي تحكم التجربتين: متى يصبح الدين قابلا للإدارة، وما الذي يدفعه نحو الأزمة، وما السياسات التي تستطيع الدولة من خلالها استعادة قدرتها على السيطرة عليه؟
الدين وحده ليس الصورة الكاملة
هناك عامل آخر ينبغي ألا يغيب عن قراءة الدين العام، وهو ما تمتلكه الدولة في المقابل. فالدولة قد تكون مدينة، لكنها تمتلك أصولا مالية واستثمارات وموارد طبيعية مؤكدة يمكن أن تشكل قاعدة اقتصادية ومالية مهمة. ولا يعني ذلك أن قيمة الاحتياطيات النفطية أو الغازية أو المعدنية يمكن معاملتها كما لو كانت أموالا موجودة في حساب مصرفي؛ فالقيمة الفعلية لهذه الموارد تعتمد على أسعارها المستقبلية، وتكاليف استخراجها، ومستويات الإنتاج، وعمر الاحتياطيات، وقدرة الدولة على تحويلها إلى إيرادات.
لكن وجود هذه الموارد يظل عاملا مهما عند تقييم قدرة الدولة على توليد الإيرادات والثروة في المستقبل. ولهذا فإن الحكم على الدين من خلال رقمه الإجمالي فقط قد يقدم صورة ناقصة. فالسؤال الأكثر شمولا هو: ما الذي تملكه الدولة مقابل ما عليها؟ وكلما كانت الدولة تمتلك أصولا وموارد وقدرة إنتاجية وإيرادات مستقبلية موثوقة، كان تقييم قدرتها على تحمل الدين أكثر شمولا من مجرد النظر إلى حجم الالتزامات.
ما الضوابط التي ينبغي أن تحكم اقتراض الدولة؟
إذا كان الدين أداة يمكن أن تكون نافعة، فإن ذلك يجعل الحاجة إلى ضوابط واضحة أكثر أهمية، ومن أهم علامات الانضباط المالي ألا يكون الاقتراض الحكومي سلسلة من القرارات المنفصلة، وإنما جزءا من استراتيجية معلنة لإدارة الدين، تحدد احتياجات التمويل، وأهداف الاقتراض، وآجاله، وتكلفته، والمخاطر المرتبطة به، والمسار المستهدف للمديونية.
فإذا اقترضت الدولة لتمويل مشروع اقتصادي، فمن حق المجتمع أن يعرف طبيعة المشروع، وحجم التمويل، والعوائد المتوقعة، والنتائج التي تحققت لاحقا. وهنا تبرز أهمية الشفافية. فالمواطن لا يحتاج فقط إلى معرفة أن الدولة اقترضت مليار ريال أو عشرة مليارات؛ بل يحتاج إلى معرفة لماذا اقترضت، وأين ذهبت الأموال، وما النتائج التي تحققت، وكم تكلف خدمة الدين، وكيف تنظر الدولة إلى مساره المستقبلي. كما ينبغي أن تخضع المشروعات الممولة بالدين لتقييم اقتصادي حقيقي، حتى لا يصبح وصف المشروع بأنه «تنموي» مبررا كافيا للاقتراض.
ومن الضوابط المهمة أيضا مراقبة تكلفة خدمة الدين، وتنويع آجال الاستحقاق ومصادر التمويل، وتقليل مخاطر أسعار الفائدة والعملات، والمحافظة على مساحة مالية تسمح للدولة بالتعامل مع الأزمات غير المتوقعة. وبذلك لا تصبح القضية مجرد وضع سقف رقمي للدين، وإنما بناء نظام متكامل لإدارة الدين ومراقبة مخاطره واستخداماته.
الدين العام… ماذا يعني للمواطن وللأجيال القادمة؟
في النهاية، الدين العام ليس قضية مالية تخص الحكومات والمؤسسات المالية وحدها؛ فهو يرتبط بصورة مباشرة بمستقبل المجتمع. فعندما تقترض الدولة اليوم، فإنها تحصل على موارد يمكن استخدامها الآن، بينما تمتد بعض الالتزامات الناتجة عن هذا الاقتراض إلى سنوات قادمة. ولهذا فإن العدالة بين الأجيال تصبح جزءا من النقاش. فإذا استخدم الدين في بناء ميناء أو طريق أو شبكة طاقة أو مصنع أو بنية أساسية ستستفيد منها الأجيال القادمة، فإن تلك الأجيال لا ترث الدين وحده، وإنما ترث أيضا الأصل الاقتصادي الذي تم إنشاؤه.
أما إذا استخدم الدين في تمويل إنفاق استهلاكي متكرر، فقد تنتهي منفعة الإنفاق بينما تبقى الالتزامات قائمة. ومن هنا فإن السؤال الأخلاقي والاقتصادي في الوقت نفسه هو: ماذا نترك للأجيال القادمة مقابل ما نحمله عليها من التزامات؟ وهذا السؤال ربما يكون أهم من مجرد معرفة ما إذا كان الدين قد ارتفع أو انخفض خلال سنة مالية واحدة.
